Wettelijk kader

Ley 11/2023 of Real Decreto 1112/2018: welke regel is van toepassing?

Ley 11/2023 en Real Decreto 1112/2018 hebben niet betrekking op dezelfde partijen of activiteiten. De eerste breidt sinds 28 juni 2025 de toegankelijkheidsvereisten uit tot bepaalde particuliere producten en diensten, terwijl het tweede voornamelijk regels stelt voor websites en applicaties van de publieke sector.

Twee Spaanse wetteksten uit verschillende Europese kaders

Real Decreto 1112/2018 zet in Spanje Richtlijn (EU) 2016/2102 betreffende de toegankelijkheid van de websites en mobiele applicaties van overheidsinstanties om. Het regelt dus hoofdzakelijk de digitale verplichtingen van publieke entiteiten: overheidsdiensten, overheidsinstanties en andere organisaties die binnen het toepassingsgebied ervan vallen. Het is specifiek gericht op websites en mobiele applicaties, met regels voor conformiteit, toegankelijkheidsverklaringen, toezicht en de behandeling van meldingen van gebruikers.

Ley 11/2023 volgt een andere logica. Deze wet zet met name Richtlijn (EU) 2019/882 om, vaak de European Accessibility Act genoemd, en voert toegankelijkheidseisen in die van toepassing zijn op een vastgestelde lijst van producten en diensten. Sinds 28 juni 2025 kan deze wet betrekking hebben op particuliere marktdeelnemers die onder meer bepaalde diensten aanbieden op het gebied van elektronische handel, bankzaken, personenvervoer, elektronische communicatie of toegang tot audiovisuele media.

Deze wetteksten vormen dus geen twee opeenvolgende versies van dezelfde regel. Ley 11/2023 trekt Real Decreto 1112/2018 niet in zijn geheel in en vervangt het niet voor digitale overheidsdiensten. De juiste aanpak is om eerst de betrokken entiteit, de precieze activiteit en het aangeboden medium vast te stellen voordat u bepaalt welk juridisch kader moet worden geanalyseerd.

Wanneer moet het Real Decreto 1112/2018 worden toegepast?

Het Real Decreto 1112/2018 vormt het uitgangspunt wanneer een website of mobiele applicatie onder een Spaanse overheidsinstantie valt. U moet echter de wettelijke definitie van de betrokken entiteiten controleren en niet afgaan op hun naam, hun ogenschijnlijke status of uitsluitend hun bijdrage aan een taak van algemeen belang. Voor bepaalde categorieën inhoud, diensten of organisaties kunnen uitsluitingen of bijzondere regels gelden.

De tekst vereist toegankelijkheid op basis van de beginselen waarneembaarheid, bedienbaarheid, begrijpelijkheid en robuustheid. In de praktijk steunt de technische beoordeling doorgaans op geharmoniseerde normen en op Europees niveau erkende referentiekaders, maar conformiteit kan niet worden teruggebracht tot het automatisch doorlopen van een lijst met criteria. Ook toetsenbordnavigatie, de weergave door ondersteunende technologieën, de structuur van de inhoud, formulieren en foutmeldingen vereisen menselijke controles.

Een toegankelijkheidsverklaring moet gebruikers informeren over het conformiteitsniveau, niet toegankelijke inhoud en de middelen waarmee zij een probleem kunnen melden. De regeling voorziet ook in mechanismen voor communicatie, klachten en opvolging. Een overheidsinstantie mag de publicatie van een verklaring daarom niet als een op zichzelf staande formaliteit beschouwen: deze moet overeenkomen met de werkelijke staat van de dienst, actueel worden gehouden en deel uitmaken van een gedocumenteerd verbeteringsproces.

Wanneer wordt de Ley 11/2023 relevant?

De Ley 11/2023 moet worden onderzocht wanneer een onderneming een onder de wet vallend product op de markt brengt of aan consumenten een dienst verleent die uitdrukkelijk valt onder de Spaanse regeling die voortvloeit uit Richtlijn (EU) 2019/882. De vraag is dus niet of elke particuliere onderneming een website heeft, maar of haar product of dienst daadwerkelijk tot een van de gereguleerde categorieën behoort.

In de digitale sector vormt elektronische handel een veelvoorkomend geval. Een interface waarmee een consument op afstand een overeenkomst kan sluiten, kan onder de toegankelijkheidseisen voor de desbetreffende dienst vallen. Ook andere categorieën vallen eronder, waaronder bepaalde bankdiensten voor consumenten, elektronische communicatie, toegang tot audiovisuele mediadiensten, bepaalde onderdelen van het personenvervoer, evenals digitale boeken en de bijbehorende gespecialiseerde software.

De eisen kunnen betrekking hebben op de verstrekte informatie, de interfaces, de functies voor identificatie, betaling of ondersteuning en, meer in het algemeen, de mogelijkheid voor personen met een handicap om de dienst te gebruiken. De precieze reikwijdte ervan hangt af van de betreffende wettelijke categorie. Een audit moet daarom elk scherm en elk gebruikerstraject koppelen aan de relevante verplichting, in plaats van elke technische tekortkoming voor te stellen als een automatische schending van de Ley 11/2023.

Publieke sector, particuliere dienstverlener en overlappende situaties

De particuliere status van een dienstverlener volstaat niet altijd om te bepalen welke tekst op de uiteindelijke dienst van toepassing is. Een bureau of softwareleverancier kan voor een overheidsinstantie een platform ontwerpen zonder zelf de instantie te worden die onder Real Decreto 1112/2018 valt. Toch kunnen de overheidsopdracht, het bestek en de opleveringsverplichtingen hem ertoe verplichten een conforme dienst te leveren, zodat de publieke entiteit haar eigen verplichtingen kan nakomen.

Omgekeerd kan een particuliere onderneming die een van de onder Ley 11/2023 vallende diensten aanbiedt rechtstreeks onder deze tekst vallen, zelfs als zij geen enkele publieke taak vervult. Het enkele feit dat een dienst via internet toegankelijk is, volstaat echter niet om te concluderen dat deze binnen het toepassingsgebied van elektronische handel of een andere bedoelde categorie valt. De kwalificatie van het traject, de overeenkomst en de ontvanger blijft doorslaggevend.

Er kan ook een functionele overlap ontstaan wanneer dezelfde groep meerdere interfaces beheert: een institutioneel portaal, een transactionele omgeving, een mobiele toepassing of een dienst die namens een autoriteit wordt verleend. Elk toepassingsgebied moet afzonderlijk in kaart worden gebracht. De veiligste oplossing is om elke dienst te koppelen aan de juridische exploitant, de gebruikers, de functie en de mogelijk toepasselijke tekst, en vervolgens de onzekerheidsgebieden te documenteren.

Vrijstellingen en overgangsmaatregelen die moeten worden gecontroleerd

De Ley 11/2023 voorziet onder meer in een vrijstelling voor bepaalde micro-ondernemingen die diensten verlenen. Dit begrip is gebaseerd op Europese criteria inzake personeelsomvang en financiële drempels. Het mag niet worden verward met een handelsbenaming of met het nationale belastingstelsel voor ondernemers. De vrijstelling moet worden gecontroleerd op basis van de feitelijke situatie van de onderneming en de aard van haar activiteiten.

Zelfs wanneer een vrijstelling mogelijk lijkt, betekent dit niet noodzakelijk dat toegankelijkheid overbodig is. Andere regels kunnen van toepassing zijn: antidiscriminatiewetgeving, consumentenbescherming, overeenkomsten, overheidsopdrachten of vereisten van een partnerplatform. Een onderneming kan er ook vrijwillig voor kiezen haar dienst toegankelijk te maken om haar markt te vergroten, de gebruikskwaliteit te verbeteren en de kosten van late correcties te beperken.

Een onevenredige last en een fundamentele wijziging zijn eveneens gereguleerde begrippen en geen automatische vrijstellingen. Een beroep hierop vereist een beoordeling die is afgestemd op de omstandigheden en die volgens de toepasselijke criteria wordt gedocumenteerd. Overgangsbepalingen kunnen ten slotte betrekking hebben op bepaalde producten, overeenkomsten of terminals die al in gebruik zijn. De datums en voorwaarden moeten in de geconsolideerde versie van de tekst worden gecontroleerd voordat operationele conclusies worden getrokken.

Een beslissingsboom om het juiste kader te kiezen

Eerste vraag: wordt de dienst geëxploiteerd door een entiteit die binnen de Spaanse overheidssector valt? Zo ja, en als het om een website of mobiele applicatie gaat die onder de regelgeving valt, vormt Real Decreto 1112/2018 doorgaans het belangrijkste referentiekader. Vervolgens moeten eventuele uitsluitingen, rapportageverplichtingen en procedures voor feedback of klachten worden onderzocht.

Tweede vraag: betreft de activiteit een product of dienst waarop Ley 11/2023 uitdrukkelijk van toepassing is? Zo ja, dan moet de rol van de organisatie worden vastgesteld, fabrikant, importeur, distributeur of dienstverlener, evenals de specifieke vereisten voor die categorie. Voor een dienst moet ook worden bepaald of de onderneming voor een vrijstelling in aanmerking komt en of een overgangsbepaling van toepassing is.

Derde vraag: bestaan er meerdere toepassingsgebieden naast elkaar? In dat geval mag niet één enkele wettekst voor de hele organisatie worden gekozen. Een overheidsportaal kan onder Real Decreto 1112/2018 vallen, terwijl een afzonderlijke commerciële dienst onder Ley 11/2023 valt. Een inventarisatie per interface en per gebruikerspad, zoals die met Inclaria kan worden gestructureerd, helpt om de juridische onderbouwing en het bijbehorende bewijsmateriaal te bewaren zonder de regelingen met elkaar te verwarren.

Conformiteit, controles en sancties: vermijd kort door de bocht te gaan

Beide regelgevingskaders vereisen meer dan een score van een geautomatiseerd hulpmiddel. Een relevante controle combineert een inventarisatie van de interfaces, technische tests, handmatige controles, een beoordeling van de inhoud en tests van representatieve gebruikersroutes. Afwijkingen moeten worden ingedeeld op basis van hun daadwerkelijke impact, worden gekoppeld aan de toepasselijke vereisten en worden opgevolgd totdat ze zijn verholpen. Gedateerde documentatie maakt het mogelijk de gevolgde aanpak aan te tonen zonder een rapport tot een absolute garantie van conformiteit te maken.

Voor de publieke sector regelt het Real Decreto 1112/2018 onder meer het toezicht, de toegankelijkheidsverklaringen en de mechanismen waarmee gebruikers een gebrek kunnen melden of om toegankelijke informatie kunnen verzoeken. Voor producten en diensten die onder de Ley 11/2023 vallen, hangen het toezicht en de gevolgen van een tekortkoming af van het domein, de bevoegde autoriteit en de samenhang met sectorale regelgevingskaders of regelingen voor consumentenbescherming.

Het is daarom onverstandig om te stellen dat in Spanje één enkele boete op elke vorm van digitale non-conformiteit van toepassing is. Het risiconiveau hangt af van de toepasselijke wetgeving, de betrokken partij, de ernst en duur van de tekortkoming en de ingeleide procedure. Elke gevoelige beslissing, zoals de kwalificatie van een vrijstelling, een antwoord aan een autoriteit of de beoordeling van een sanctie, moet worden bevestigd aan de hand van de geconsolideerde wetgeving en, indien nodig, door een Spaanse advocaat.